Wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. II SA/Lu 937/18

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję L. W. I. N. B. w L. z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki utwardzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] r. znak: [..]; II. zasądza od L. W. I. N. B. w L. na rzecz S.G. kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 15 maja 2018r. S. G. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że na działki nr [...], położone w miejscowości J., nawieziono odpady, które następnie przysypano piaskiem tworząc w ten sposób drogę. Utworzony nasyp uniemożliwia jej wjazd na łąkę. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2018 r. ustalono, że działka nr ewid.[...] stanowi drogę gruntową. Na odcinku przylegającym do działki nr ewid.[...] wykonano podłoże z gruzu betonowego, przysypanego pospółką i piachem. Podłoże tworzą również większe elementy odpadów np. fragmenty krawężnika betonowego (najdłuższy o wymiarze ok. 1 m). Długość wysypanego odcinka wynosi ok. 103,43 m, a szerokość w przybliżeniu 3,80 m (szerokość drogi i rowu to ok. 7,98 m). Różnica poziomów pomiędzy drogą, a łąką S. G. wynosi miejscami ok. 40 cm. Właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że wobec wykonania przez gminę nowej nawierzchni na drodze bez stosownego pozwolenia wnosi o rozbiórkę i usunięcie nawiezionego nielegalnie materiału. Zastępca Burmistrza O. L. oświadczył, że prace wykonane zostały z funduszu sołeckiego. Rozpoczęto je w grudniu 2017 r., a zakończono w kwietniu 2018r. Gmina po wykonaniu robót wykonała pomiary, z których wynikało, że działka nr [...] nie została naruszona. Przewidywany zakres robót na drodze gruntowej na działce nr [...] obejmował nawiezienie gruzu betonowego i przysypanie go pospółką. Gmina nie zgłaszała, ani nie występowała do Starostwa Powiatowego w L. o pozwolenie na budowę. Organ ustalił, że w dniach od 15 maja 2018r. do dnia 12 czerwca 2018r. na drodze została przeprowadzona kontrola przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Do protokołu kontroli załączono plan wydatków Funduszu Sołeckiego na 2017 r. i kopię faktury Nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. za remont dróg gminnych w J.. Z protokołu kontroli wynika, że gmina zapewniła przejezdność drogi gruntowej gminnej poprzez jej utwardzenie na długości ok. 106 m przy użyciu gruzu pochodzącego z remontów, na wysokości łąki położonej na działce nr [...]. Pod warstwą piasku stanowiącą wykończenie drogi znajdowały się odpady gruzu budowlanego, także w postaci dużych elementów, nie stwierdzono obecności eternitu, szkła, butelek itp., zaś w trawie w bezpośrednim sąsiedztwie drogi stwierdzono obecność drobnego gruzu. Droga została podniesiona o ok. 30 cm względem działki nr [...]. Droga ma podłoże torfowe, w związku z czym podjęto decyzję o wykonaniu podbudowy z gruzu betonowego i pokrycie go pospółką. Prace zakończono w kwietniu 2018 r. Uznając, że gruz może być wykorzystywany do utwardzenia powierzchni Wojewódzki inspektor Ochrony Środowiska nie stwierdził naruszeń prawa. Urząd Miejski w O. L. w odpowiedzi na pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 06 lipca 2018 r. poinformował, że utwardzony pas drogi na działce nr ewid.[...] przylega bezpośrednio do działki nr ewid.[...] (rów) i jest odsunięty średnio ok. 1 m względem granic działki nr ewid.[...] Powyższe informacje potwierdza inwentaryzacja powykonawcza nasypu wykonana przez gminę we własnym zakresie (pismo z dnia 16 lipca 2018 r.). Z analizy mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że szerokość działki nr ewid.[...] na wysokości działki nr ewid.[...] wynosi ok. 5,0 m (szerokość utwardzenia stwierdzona podczas oględzin to ok. 3,80 m); ponadto od strony wschodniej działki należącej do S. G. znajduje się inna droga - działka nr ewid.[...] W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. odmówił nałożenia na G. L. obowiązku rozbiórki utwardzenia przedmiotowej działki. Organ podał, że konsekwencją nadania z dniem 28 czerwca 2015 r. nowego brzmienia art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dodanie wymogu wzniesienia obiektu budowlanego z użyciem wyrobów budowlanych) jest to, że o kwalifikacji danej konstrukcji jako obiektu budowlanego decyduje wybudowanie jej z wyrobów budowlanych. Zatem inwestycja nie może być uznana za obiekt budowlany, jeśli nie zastosowano wyrobów budowlanych przy jej realizacji. W jego ocenie droga znajdująca się na działce gruntu nr ewid.[...] jest w rzeczywistości jedynie rozjeżdżonym gruntem. Zważywszy na to nie odpowiada definicji ustawowej obiektu budowlanego i nie może być uznana za obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia, wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Do utwardzenia fragmentu drogi gruntowej położonej na działce nr [...] użyto gruzu budowlanego posypanego pospółką i piachem. Taki tłuczeń nie powinien być kwalifikowany jako wyrób budowlany. Jest to odpad, który w świetle przepisów może być użyty do utwardzenia powierzchni. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz. U. z 2015 r. poz. 93 ) odpady w postaci gruzu budowlanego mogą być wykorzystane m.in. do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki lub posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania. Droga znajdująca się na działce nr ewid.[...] - pod względem technicznym - nie odpowiada również wymogom ustawy o drogach publicznych. Samo utwardzenie niewielkiego odcinka nieruchomości nie powinno być kwalifikowane jako budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Działania tego typu mogą doprowadzić do możliwości przejazdu lub przechodu przez daną nieruchomość, jednak nie sposób zakwalifikować samego wysypania tłucznia, czy innego materiału jako budowy obiektu przeznaczonego do ruchu drogowego. Wysypanie tłucznia będzie zatem stanowić utwardzenie gruntu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tego rodzaju roboty zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie wymagają aktualnie również zgłoszenia do organu administracji architektoniczno budowlanej. Artykuł 29 ust. 2 pkt 5 nie definiuje "utwardzenia powierzchni", czy sformułowań pozwalających na stwierdzenie jakiego rodzaju roboty kwalifikowane mogą być jako mieszczące się w zakresie "utwardzenia powierzchni". Istotą jest faktycznie samo utwardzenie gruntu, bez konieczności analizy, jakiego rodzaju czynności prowadzić mają do uzyskania tego celu. W ocenie organu I instancji wysypanie nawierzchni kruszywem, żwirem, tłuczniem lub innym podobnym materiałem nie powinno być równoznaczne z wykonaniem obiektu budowlanego w postaci drogi tj. obiektu liniowego stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem roboty wykonane na odcinku drogi gruntowej położonej na działce nr [...] nie noszą cech samowoli budowlanej, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do nakazania rozbiórki utwardzenia.