Wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. II OSK 1771/20

Cudzoziemcy

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 27/20 w sprawie ze skargi I. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 27/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku), stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności (pkt II), stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł (pkt IV), przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt V), zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI).

Uzasadniając powyższy wyrok Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie I. C. zainicjowała postępowanie wnioskiem złożonym [...] października 2018 r., skierowanym do Wojewody [...], o udzielenie jej jako cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy. Do spraw administracyjnych tego rodzaju znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej przez Wojewodę, na wniosek złożony na odpowiednim formularzu, przez cudzoziemca, który o to pozwolenie się ubiega. W związku z powyższym, wziąwszy pod uwagę, że Wojewoda [...] nie rozstrzygnął decyzją administracyjną sprawy zainicjowanej wnioskiem I. C. z dnia [...] października 2018r., badając kwestię bezczynności organu należy ocenić, czy istniały przesłanki do pozostawienia wniosku skarżącej - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - bez rozpoznania, jak to uczynił organ pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. Sąd podkreślił, że na wniosek I. C. złożony na stosownym (określonym rozporządzeniem) formularzu dnia [...] października 2018 r., uzupełnianym 1 lutego 2019 r. (również wizyta w siedzibie organu), 7 marca 2019 r. i 18 marca 2019 r. Wojewoda zareagował dopiero 20 maja 2019 r., a więc po niespełna 7 miesiącach. Tym samym wysoce niezgodna z art. 35 i art. 36 k.p.a. była postawa organu polegająca na tak długotrwałej zwłoce. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że pomimo, iż przepisy ustawy o cudzoziemcach przedstawiają szczegółowo wymogi wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca, jednocześnie odsyłając do przepisów wykonawczych, w których określono wzór formularza tegoż wniosku, Wojewoda, rozpatrując sprawę skarżącej, w wezwaniu z dnia 20 maja 2019 r. w sposób absolutnie urągający zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadzie informowania stron (art. 9 k.p.a.) nakazał skarżącej uzupełnić braki formalne wniosku w terminie 14 dni poprzez przedłożenie oryginału formularza wniosku wypełnionego we wszystkich wymaganych polach oraz złożenie czytelnego podpisu pod wnioskiem. W wezwaniu tym, pomimo, iż strona - jak wskazano wyżej - kilkukrotnie uzupełniała swój wniosek, jednocześnie stawiając się w siedzibie organu, nie wyjaśniono, które z rubryk formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP powinny przez nią zostać wypełnione. Wojewoda ograniczył się do informacji o możliwości sprawdzenia statusu sprawy na stronie internetowej organu, podając równocześnie kod dostępu do systemu teleinformatycznego. Informacja tego rodzaju nie ma umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa i nie mogła być dla strony wiążąca. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie można uznać, by organ w sposób należycie precyzyjny i wyczerpujący sformułował treść wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W szczególności, które z rubryk wymagają uzupełnienia. Co za tym idzie dopuścił się naruszenia tegoż przepisu. Ponadto istotnym uchybieniem omawianego wezwania Wojewody było nakazanie stronie złożenie czytelnego podpisu pod wnioskiem. Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określają takiego wymogu; ustanawiają jedynie wymóg złożenia w formularzu wniosku wzoru podpisu cudzoziemca (art. 106 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach), który to wymóg skarżąca spełniła składając wniosek z dnia [...] października 2018 r. Również przepisy k.p.a. nie ustanawiają wymogu złożenia czytelnego podpisu pod wnioskiem. Ponadto, zdaniem Sądu, Wojewoda winien wziąć pod uwagę, że I. C. odpowiadając na wezwanie organu w dniu 3 czerwca 2019r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu - uzupełniła wniosek na formularzu, składając własnoręczny, czytelny podpis. W tej sytuacji, wobec sformułowanego tak ogólnie i z naruszeniem art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. wezwania Wojewody z dnia 20 maja 2019 r. brak było przesłanek do pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania. Zdaniem Sądu na uwagę zasługuje również okoliczność, że organ dopiero po kolejnych niemal 8 miesiącach, bo 8 stycznia 2020 r. pozostawił wniosek I. C. bez rozpoznania. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo licznych wysiłków skarżącej zmierzających do uzupełnienia wniosku, które miały doprowadzić do załatwienia sprawy, organ przez okres 13 miesięcy (tylko do dnia wniesienia skargi) nie zdołał ani precyzyjnie wezwać jej do usunięcia braków formalnych wniosku, ani zawiadomić o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Taka zwłoka organu, bez względu na możliwości kadrowe i liczbę załatwianych spraw, narusza w sposób rażący przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. Zważywszy, że do dnia wydania wyroku Wojewoda nadal pozostawał w bezczynności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Sąd zdecydował również na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, mając na uwadze przede wszystkim okoliczność, że organ całkowicie zignorował przepisy postępowania nakazujące nie tylko terminowe załatwianie spraw, ale i zawiadomienie o przyczynach zwłoki (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Sąd z urzędu dostrzegł pewną prawidłowość organu lekceważenia terminowości załatwienia spraw cudzoziemców zwracających się z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazał, że tylko w ostatnim półroczu w kilkunastu sprawach stwierdził bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu tego rodzaju spraw. W związku z powyższym Sąd uznał za konieczne upominawczo wymierzenie organowi grzywny. Rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.). Ustawodawca zaakcentował rekompensacyjny charakter groźby przyznania sumy pieniężnej. W kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością wniosku. Skarżąca jest obywatelką Ukrainy, pochodzi z obwodu donieckiego, w którym toczą się działania wojenne. Gdy wybuchła wojna na [...] skarżąca wraz z rodziną uciekła do Polski, szukając ochrony. Nie wystąpiła jednak o status uchodźcy, lecz podjęła starania o zalegalizowanie swego pobytu przez udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z możliwością podjęcia pracy zarobkowej. Podjęła pracę, odprowadza podatki i składki na ubezpieczenie społeczne. Aktualnie skarżąca nie ma dokąd powrócić, albowiem sytuacja w obwodzie donieckim nie uległa zmianie. Skarżąca nie ma tam już domu, ani żadnego majątku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ winien zrekompensować skarżącej trwające, licząc do dnia wyrokowania niemal 19 miesięcy postępowanie administracyjne. Dlatego w pkt V wyroku na podstawie powołanych przepisów przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Na podstawie zaś art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.