Postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r., sygn. II SA/Gl 980/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi O. W., M. J., A. G., K. B. (B.) na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 10 lutego 2023 r. nr XLIX/400/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

Rada Gminy Mstów w dniu 10.02.2023 r. podjęła uchwałę nr XLIX/400/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego przy ul. Wyzwolenia w miejscowości Wancerzów w Gminie Mstów, która jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 16 lutego 2023 r. pod poz. 1556.

Skarżący: O. W. , M. J., A. E. G. i K. B. B., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili powyższej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: w skrócie "u.p.z.p."), poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w tym brak jej spójności pomiędzy treścią a częścią graficzną i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mstów, przyjętego uchwałą nr XXIII/175/2012 Rady Gminy Mstów z dnia 29 czerwca 2012 r., jak również art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., poprzez brak określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Domagali się stwierdzenia w całości nieważności uchwały i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mstów, reprezentowana przez Wójta Gminy Mstów, wniosła o odrzucenie skargi, a na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Wyjaśniła, że skarżący skierowali skargę z dnia 28.04.2023 r. do Wójta Gminy Mstów. Została ona zgodnie z właściwością przekazana do Rady Gminy Mstów, bowiem oznaczenie Wójta jako organu wydającego akt, uznano za oczywistą omyłkę. Zarazem celem uniknięcia jakiejkolwiek wątpliwości, co do sposobu liczenia terminu na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, o czym stanowi art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), jako termin początkowy dla biegu terminu przyjęto datę wpływu skargi do Wójta, tj. 15.05.2023 r. Uchwałą Nr LIII/422/2023 z dnia 26 maja 2023 r. Rada Gminy Mstów postanowiła przekazać skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z odpowiedzią na skargę. Zdaniem Rady Gminy Mstów, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), przez interes prawny (w przeciwieństwie do interesu faktycznego) należy rozumieć przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień określonego podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały jako aktu prawa miejscowego jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09; z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2687/19). W sprawach związanych z uchwaleniem planu miejscowego niewątpliwie nośnikiem interesu prawnego danego podmiotu jest prawo własności, a okoliczność, że plan miejscowy dotyczy prawa do zabudowy, poprzez jego ograniczenie (wyznaczenie jego granic), zmianę przeznaczenia gruntów itp., powoduje z reguły naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy czym, tego rodzaju "naruszenie" nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa, które musiałoby skutkować wyeliminowaniem planu miejscowego. Dlatego, skoro elementem legitymacji skargowej do zaskarżenia planu miejscowego jest interes prawny, to w sytuacji powoływania się przez skarżących na okoliczność faktyczną, tj. sąsiedztwa z działką nr [...], która nie stanowi ich własności (por. strona 4 skargi), nie można uznać tego sąsiedztwa za wykazanie przysługującego im, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., interesu prawnego, jako warunku do skutecznego wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 189/20). Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas już istniejący. Skarżący sami przyznają, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może umożliwić powstanie obiektu handlowego, jednak w odległości kilkudziesięciu metrów (od granicy obszaru objętego zmianą planu). Podniesiona zatem w skardze argumentacja ma charakter niezwykle ogólny i prezentuje stanowisko skarżących wobec zmiany planu bez odniesienia się do przepisów obowiązującego prawa. Z tego powodu zaskarżona uchwala nie narusza prawa. Uchwalenie jej poprzedzało podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej treść zgodna jest z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mstów. Realizując obowiązek wynikający z art. 29 ust. 2 u.p.z.p. Wójt Gminy Mstów przedstawił uchwałę Wojewodzie Śląskiemu wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi. Pomimo skierowania przez skarżących pisma do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały, w znacznej mierze powielającym argumentację zawartą w skardze, nie doszło do stwierdzenia jej nieważności. Uchwalony dla działki nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego jest też w całości zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Mstów. Odnosząc się do zarzucanego w skardze braku zgodności pomiędzy tekstem planu uchwały a jego rysunkiem, w zakresie § 6 ust. 4 uchwały, który stanowi: "Warunkiem lokalizacji zabudowy usługowej w granicach działki budowlanej, na terenach przylegających do terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych budynkami mieszkalnymi - jest realizacja wzdłuż granic działki budowlanej wielopiętrowego pasa zieleni izolacyjnej, o szerokości min. 2m." (cytat), zaznaczono, iż w § 3 ust. 1 uchwały określono konstrukcję planu miejscowego: "Ustalenie przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje na podstawie ustaleń: 1) ogólnych, określonych w rozdziałach od 2 do 8 uchwały; 2) szczegółowych określonych w rozdziale 9 uchwały; 3) zawartych graficznie na rysunkach planu." (cytat). Zatem nie sposób podzielić tego zarzutu, ponieważ w granicach obszaru objętego planem obowiązują zarówno ustalenia ogólne, jak i szczegółowe. Mając na uwadze treść § 3 ust. 1 uchwały ustalenie zawarte w jej § 6 ust. 4 jest zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. B uchwały i ustaleniem ogólnym zapisanym w rozdziale 3, tj. zasadą dotyczącą ogólnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Powyższy zapis wprowadzono w celu ochrony potencjalnych terenów mieszkaniowych (wzdłuż zachodniej i wschodniej granicy obszaru objętego planem) które to, z uwagi na ustalenia obowiązującego planu dla tych terenów - przyjętego Uchwałą Nr XXXIII/260/2017 Rady Gminy Mstów z dnia 16 maja 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mstów w granicach sołectwa Wancerzów - dopuszczają zabudowę mieszaną mieszkaniowo-usługową 8MN/U (podstawowym przeznaczeniem terenów MN/U jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa). Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów objętych planem, o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania zostały, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2, zawarte w rozdziale 9 w § 13 i 14 uchwały. Obszar objęty planem położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi kategorii wojewódzkiej o dużym natężeniu ruchu drogowego, wzdłuż której ukształtowała się zabudowa o funkcji mieszanej - zarówno mieszkaniowa, jak i usługowa. W celu ochrony terenów kształtującej się zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w drugiej, trzeciej linii zabudowy, licząc od drogi wojewódzkiej (w tym nieruchomości skarżących), sporządzony plan miejscowy wprowadził izolację projektowanej zabudowy usługowej poprzez wydzielenie odrębnego terenu zieleni izolacyjnej - ZI. W kontekście stanowiska skarżących zacytowano również wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 508/06, w którym Sąd stwierdził, iż: "część graficzna (rysunek planu) stanowi wprawdzie integralną część planu, pełni jednak rolę służebną i wyjaśniającą tekst i jest wiążąca pod warunkiem, że tekst planu odsyła do rysunku lub do niego nawiązuje. Sam rysunek (część graficzna) nie jest ani przepisem, ani normą prawną i obowiązuje tylko w łączności z częścią tekstową planu. Nie może więc zawierać oznaczeń, które nie znajdują oparcia w części tekstowej planu.". Z tego powodu część graficzna planu zawsze jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Dodatkowo, § 2 ust. 6 planu odnosi się wprost do obligatoryjnego ustalenia, że brak w planie ustaleń wymaganych art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że w tym zakresie nie występuje potrzeba ich określenia lub, że nie występowały one w granicach obszaru objętego planem w momencie uchwalania planu, w szczególności dotyczy to: 1) wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy dla terenów nie przeznaczonych dla lokalizacji budynków; 2) granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych obejmujących: tereny górnicze, obszary szczególnego zagrożenia powodzią, obszary osuwania się mas ziemnych a także krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; 3) zasad kształtowania krajobrazu; 4) zasad ochrony krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej; 5) zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; 6) wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 7) określenia sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów." Granicami planu objęto wyłącznie jedną nieruchomość, a przedmiotem opracowania planu jest zmiana - określonych w obowiązującym planie miejscowym Gminy Mstów w granicach sołectwa Wancerzów, przyjętym uchwałą Nr XXXIII/260/2017 Rady Gminy Mstów z dnia 16 maja 2017 roku - funkcji terenu przeznaczonego do zabudowy, w celu umożliwienia budowy budynku handlowego przez podmiot, któremu przysługują prawa do nieruchomości znajdujących się w granicach opracowania niniejszego dokumentu planistycznego. Zatem projekt planu nie wyznacza terenów dla potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych i w granicach planu nie występuje potrzeba określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Natomiast w planie miejscowym zawarto ustalenia w zakresie wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, w szczególności poprzez wprowadzenie regulacji w § 5 i § 9 ust. 5 pkt 3 tekstu planu.